科学网—美国出台海洋管理资源整合新政

浙江渔业信息网报道今年4月,美国海洋政策委员会发布《美国海洋政策报告》,散发给美国各州州长和其他社会各界征求意见。目前委员会正在各方意见的基础上对报告草案进行修改,最终将提交国会和总统。这是35年以来美国首次对国家海洋管理政策重新做出彻底全面的评估,“为21世纪的美国海洋事业及大发展描绘了新的蓝图”。美国是一个海洋强国,其专属经济区内总面积达到340万平方海里,超过了美国50个州土地面积的总和,位居世界首位。据统计,2000年美国与海洋直接相关的产业总产值为1170亿美元,创造的就业机会在200万个以上。美国紧靠海洋的沿海地区年经济产值总计超过1万亿美元,在国内生产总值中占据着约十分之一的比重。其沿海地区人口密度比全国人口平均密度要高出2到3倍左右。美国一直十分重视海洋及海洋工作,自20世纪60年代以来采取了一系列加强海洋工作的重要举措。尽管如此,在海洋经济和沿海地区蓬勃发展的同时,美国并未能有效控制人类活动给海洋生态环境等造成的负面影响,其带来的结果是污染加剧、水质下降、湿地干涸以及鱼类资源遭到过度捕捞。进入21世纪以来,美国拟对海洋管理政策进行了迄今为止最为彻底的评估,力图寻找一条可持续开发和利用海洋的新道路。为此,美国国会专门通过了((2000海洋法令》,为制定美国在新世纪的海洋政策提供了重要的法律保障。依据((2000海洋法令》设立的海洋政策委员会经过2年多深入细致的调研,先后召开了15次听证会,进行了17次全国实地考察,掌握了当前美国海洋和海岸带利用及管理方面所面临的最迫切问题的第一手资料,形成了该报告草案。《美国海洋政策报告》有以下九个部分内容:第一部分“我们的海洋:国家的财产”。分别对美国海洋、海岸带资源利用的情况和破坏状况、二次世界大战至《2000海洋法令》期间的美国有关的海洋政策及新的国家海洋政策的前景进行评价。第二部分“变革的蓝图:新的国家海洋政策框架”。主要包括提高海洋管理能力和增强合作、推进区域管理的方法、联邦水域管理协作、加强联邦机构建设等,对当前美国海洋管理体制进行评价,并就海洋管理的改革方向提出建议。第三部分“海洋管理:教育和公众意识的重要性”。提出要强化全国海洋意识,建立协作的海洋教育网络,对高等教育和未来海洋工作力量等领域进行投资,对美国人进行海洋和海岸教育。第四部分“生活于边界区域:海岸的经济增长和保护”。主要包括海岸和海岸带区域的管理、保卫人民人身和财产免受自然灾害、保存和修复海岸住所、管理沉积物和海岸线、支持海洋贸易和海洋运输等,提出要吸弓I民众推动海岸和海岸带区域的发展,强化海岸规划和管理,促进联邦政府在海岸区域灾害的管理,保护国家湿地,发展区域沉积物管理战略,促进海洋贸易和海洋运输。第五部分“清洁水质:海岸和海洋的水质”。对国家海洋水质的状况进行评价,提议加强重视非固定污染源,建立有效的监测网络,保证全面、协作的覆盖面,加强船舶的安全性和适航性,确定弓I进非本国物种的主要途径,加强对侵略性物种的控制等。第六部分“海洋的价值和重要性:提高对海洋资源的利用和保护”。提出要建立科学的可持续性渔业,强化渔业管理,基于生态系统对海洋哺乳动物、濒危物种、珊瑚礁及其他珊瑚结构进行保护,发展新的海洋水产养殖管理框架以及近岸资源管理的其他建议。第七部分“科学的决策:增强我们对海洋的认识”。提议制定增强海洋科学知识的国家战略,建立持续完整的海洋观测体系,促进海洋基础设施和科技发展,将海洋数据和信息系统现代化。第八部分“全球海洋:美国在国际政策中的参与”。提出通过国际海洋科学项目、全球海洋观测系统及其他国外科学研究活动促进国际海洋科学发展,构建国际海洋科学和管理能力。第九部分“前进:实施新的国家海洋政策”。对实施新的海洋政策的资金需求和可能的来源进行分析,提议建立海洋政策信托基金,加大资金投入力度。美国海洋政策委员会在报告草案中提出如下主要建议:增设国家海洋委员会,在白宫中建立一个特别办公室,主席由总统助理担任;强化美国海洋大气局的职能,改进联邦机构的结构;建立由海洋委员会支持的灵活自由的程序,建立区域海洋委员会;在科学研究方面增加一倍的投资;实施国家联合海洋观测系统;通过协作有

日前,美国白宫国家海洋委员会正式公布了《国家海洋政策执行计划》。该计划列举了联邦政府机构依据应用科学原则和国家公共投入政策应采取的6个方面措施,在满足美国经济发展需要的同时,致力于平衡美国海洋、海岸以及北美五大湖在内的生态环境保护和经济发展需要。相比以往,该计划强调在联邦政府、州政府、地方政府、涉海社会团体,以及沿海部落群体、涉海企业之间建立更加有效的协作关系,同时鼓励州政府和地方政府参与联邦政府海洋政策制定过程。

美国出台海洋管理资源整合新政

6项措施加强管理

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美国国家海洋委员会在该计划的发布声明中指出,海洋与海岸为美国提供了数以百万的就业岗位,每年都会通过旅游业、海上游乐业、商业捕捞、海洋能源、航运以及其他经济活动创造数万亿美元的国家收入。近年来,随着海洋资源争夺愈加激烈,面对挑战,美国联邦政府制定和修订了超过100部与海洋有关的法律法规。该计划提出,为应对海洋挑战,应给予州政府和地方政府更多参与联邦政府海洋决策的机会,使得联邦政府海洋政策更为合理化,节省纳税人资金以及提高海洋经济可持续发展能力,该计划明确了联邦政府应采取的6个方面具体措施:一是提供更好的海洋环境和灾害预测,以保护沿海民众与消费者的身体健康和人身安全;二是共享更多和更高质量的有关风暴潮和海平面上升的数据资源,这将有助于沿海地区预防海洋灾害;三是支持区域和地方政府在考虑自身权益的前提下自愿性地参与联邦政府海洋保护与发展计划;四是在保护公民健康、安全和海洋环境的同时,对于涉海产业和相关纳税者,要减少联邦政府批准其有关申请所耗费的时间与资金;五是要恢复重要的海洋生物栖息地,保护海洋生物种群和健康的海洋资源;六是随着人类北极开发活动的增加,要提高科学预测极地自然条件和防止其对人类社会发展产生消极影响的能力。

美国国家海洋计划希望能够提升海洋研究、管理,以及诸如洛杉矶港口等地的海水使用的效率。图片来源:U.S.
Geological Survey

鼓励地方参与

本报讯促使美国联邦机构共同合作是个不小的“壮举”,而一个新兴的国家海洋政策就正在尝试做这样一件事。奥巴马政府提议的NOP目的在于促使众多联邦机构更好地组织起来,以推动海洋研究工作有条不紊地进行,并将相关研究数据注入到政策制定过程中。同时美国政府表示,该政策也致力于防止海洋使用者们之间可能发生的冲突,以及节省资金。

美国《蒙特利县先驱报》报道称,该执行计划鼓励州和地方政府参与美国联邦政府海洋决策。众议员山姆·法尔对此表示:“地方参与有利于海洋管理政策的顺利实施。通过相互协作,采用全局性的、以科学为依据的方法来管理海洋生态系统,这将不仅有利于增强海洋经济发展能力,也将确保海洋资源的可持续发展。”

但是,《科学》杂志在线报道指出,近期的公共评论指出,对于贯彻奥巴马政府的新计划,就研究人员而言,预算的缺失和项目的淘汰将会逐渐削弱实现这些目标的能力。

据美国《华盛顿邮报》报道,自2012年1月该执行计划草案公布以来,美国一些地区已开始建立相关规划协调机构,允许州政府和地方政府官员参与联邦政府的海洋政策决策过程。在美国东北、大西洋中部、加勒比海以及太平洋岛屿等地区已经建立协调地方参与联邦政府海洋决策的机构,美国西海岸地区也正在筹建该类型机构。

实际上,美国政策制定者们一直在试图提出一个和谐的、持续多年的海洋使用政策。最近的一项努力开始于2000年,当时美国国会通过了《海洋法》,要求构建一个海洋政策委员会。2004年,该委员会发布了关于国家海洋政策建议的报告。但是,直到2010年7月总统奥巴马签署了13547号总统令,反复更迭的海洋政策才开始进入正轨。

各方评价褒贬不一

“NOP以加强海洋政策部门的信息的集合为目标,这在过去从未发生过。”美国国家海洋和大气管理局政策部主任Sally
Yozell在上周美国地球物理学联盟主持召开的科学政策研讨会上指出,“这一合作将能够帮助政府和企业节省上千万美元的资金。”

该执行计划公布后,美国国内对此褒贬不一。美国白宫科学与技术政策办公室主任、国家海洋委员会联合主席约翰·霍尔德伦在关于该计划的声明中表示,科学研究是良好的海洋和海岸线资源管理的基石,奥巴马政府制定的国家海洋政策和新的执行计划将有助于提高海洋科学研究水平和对政府制定海洋政策的影响力,使在增加海洋环境承受力和发展可持续性的同时,沿海地区经济发展能力得以提升。

尤其是该政策突出了9个目标,试图解决海洋和北美五大湖最为紧迫的问题。这些目标包括:基于一个更加全面的以生态系统为基础的管理策略,来调整政策,更好地整合有关方针决策方面的科学信息,以及创造一种计划方法来决定对发生在不同水域的事件采取何种行为。该计划还旨在激励26个联邦机构在海洋管理和研究方面进行合作。1月份,政府就发布了一份政策实施计划。截至3月末,公众也将他们的意见和建议提交给了国家海洋委员会。

但是,尽管环保主义者和渔业官员、地方政府对该计划表示了欢迎,一些保守主义者则认为奥巴马政府制定该执行计划旨在扩大联邦政府权利,并试图剥夺一些人群,例如海洋垂钓者的权利。一些众议院共和党人表示,由于陆上河流将最终流向大海,该海洋政策的实施将扩大环境保护机构和其他机构管制陆上活动的权利。“国家海洋政策只是联邦政府加强陆地、海洋和空中方面监管的一个例子,”众议员史蒂夫·邵得廉说,“保护海洋资源和赋予地方政府、社会团体以参与权将可以实现双赢,但并不是通过来自华盛顿的自上而下的行政措施实现的。”

无数页的评论透露了对于该计划一系列的赞美和批评,其中也包括了一些来自于研究人员和科学机构的意见。沿海和远洋空间计划尤其引来担忧,因为该计划可能会将地方利益排除出决策过程。一些商业渔船也担心仅仅基于科学信息的决策将不会考虑到他们的文化和历史传统。

美国钓鱼协会主席麦克·纳什曼称:“在该执行计划中,可以看到联邦政府对地方参与联邦政府海洋决策等方面给予高度认可和明确规定,但海洋垂钓者和钓具企业想要看到的是,在该执行计划中对各利益方可能遭受的损失的特别规定。”

但是,许多批评家指出,他们欣赏NOP利用基于生态系统的、整体性的观点来整合政府的管理资源。这标志着一些传统政府管理决策的“落幕”,这些决策通常致力于保护一种海洋生物,而不是将整个系统作为一个整体进行考虑。“我很赞同基于对生态系统的管理模式,”美国波特州立大学物理海洋学家David
Jay表示,“通常,联邦机构的积极性都建立在狭窄的分析之上,未能从广阔的生态系统的角度考虑整个计划的影响。”

评论:美《执行计划》三大亮点值得关注

但是也有评论家担心曾提及的预算削减将如何影响政府对NOP的执行能力。例如,清洁海洋行动、特拉华州河流保护者网络和NY/NJ海湾保护者的一份联合声明提到,他们对最近白宫关于淘汰NOAA旗下的James
J.
Howard海洋实验室的举动表示悲哀。他们认为,该实验室的海洋哺乳动物营救拨款项目将有助于研究人员营救和研究搁浅的鲸鱼和海豹,而且该实验室的一些项目也能够生成海洋酸性、海洋哺乳动物健康和水质情况等方面的数据。

在美国,近年来海洋资源开发和利用的广度和深度不断增加,决策者面临许多新的挑战。美国总统奥巴马于2010年7月19日颁布了13547号行政命令《国家海洋政策》。根据《国家海洋政策》,成立了由环境质量委员会、科技政策局、海洋与大气管理局等27个联邦机构组成的美国国家海洋委员会。经过两年的工作,国家海洋委员会日前公布了《国家海洋政策执行计划》。《执行计划》明确了为实现《国家海洋政策》的目标需要采取的具体行动,目的在于使相关联邦机构的海洋决策和行动合理化、高效化,更有利于维护健康的海洋环境,促进海洋资源的有效利用,同时保障国家安全,创造更多的就业岗位和商业机会,保证经济的持续增长。

另外,诸如浮标和船只等海洋观测设备也将面临预算问题。“当缩小的预算面临逐步上升的成本时,就会将船只等观测设备带入难以维持的境地。”斯克里普斯海洋研究所副主任Kathleen
Ritzman指出。其中一个解决方案就是更好地整合利用NOAA、地质调查局和能源部等联邦机构的研究船只,这些机构经常安排船只进行独立研究。

综观该《执行计划》,可以发现其中有3个亮点值得关注:

Yozell也同意联邦机构应该更聪明、灵活地利用它们的海洋观测平台。“我们应该纵览整个联邦大家庭,评估我们的海洋观测舰队的能力。”她说。而这一目标的实现有赖于各机构是否愿意,以及如何分享他们的一些任务和设备,例如浮标和无人装置等,而不是进行松散、零星的合作。联邦政府称下一步还将发布一份海洋研究优先权草案。

一、强调科技支撑作用。《执行计划》用了专门一章的篇幅强调科技与信息的重要性,指出强有力的科技与制造能力,以及对公众的海洋教育,可以帮助政府机构在作出对海洋环境有影响的决定时采取最佳行动,同时也有助于提高国家的竞争力。为此,需要通过鼓励基础科学的研发活动,采用各种方式促进海洋与海岸带知识的传播,以增强对海洋与海岸带生态系统的了解,提高对海域的感知能力;需要通过持续改进对海洋与海岸带的观测系统建设,开发综合性的海洋与海岸带数据与信息管理体系,提高获取海洋数据和相关信息的能力。

《中国科学报》 (2012-05-11 A2 国际)

二、关注北极海洋环境。全球气候变化加剧了北极冰川融化,北极地区成为美国在海洋安全领域关注的一个重点区域。《执行计划》要求联邦机构改善现有的通讯系统,保证轮船、飞机与海岸电台之间的有效沟通,以降低发生海难事故和环境污染事故的可能性。同时联邦机构应建立合作机制,以及时应对可能在北极地区发生的灾难事故。此外,《执行计划》还要求加强对北极地带冰山活动的预测,提高绘图与制表技术,更新航海图,提高定位的准确性,以确保在北极地区的航行安全。

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三、重视国际合作交流。《执行计划》敦促美国尽早加入《联合国海洋法公约》,认为其有利于保障美国军用船舶和民用船舶的航行权利和航行自由,扩大国家的海洋经济利益。该计划要求联邦机构积极参与海洋政策方面的国际信息和专业知识的交流,与国际组织机构开展广泛合作。特别是与美国的邻海国加强有效沟通交流,以提高美国政府解决重要海洋政策问题的能力。

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